В соответствии со ст. 7 Земельного кодекса все земли в Российской Федерации разделяются на семь категорий. Правовой режим первых шести категорий земель установлен достаточно определенно. Под номером семь в ст. 7 Земельного кодекса указана категория земель запаса — категория с самым неопределенным правовым статусом и скудными правовыми характеристиками. В юридической науке проблематике земель запаса также не уделяется большого внимания. Научные работы, посвященные исследованию правового режима земель этой категории, практически отсутствуют.
Что же такое земли запаса? В Земельном кодексе лишь одна статья — ст. 103 — раскрывает сущность и назначение земель этой категории.
Итак, земли запаса определяются как земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, за исключением фонда перераспределения земель.
Для анализа данного определения земель запаса необходимо в первую очередь обратиться к принципу отнесения земель к определенным категориям.
В соответствии с п. 8 ст. 1 Земельного кодекса основой деления земель на категории является их целевое назначение и разрешенное использование. В соответствии с данным принципом формируются шесть из семи категорий земель. Например, земли сельскохозяйственного назначения — это земли для ведения сельского хозяйства (ст. 77 Земельного кодекса), земли населенных пунктов предназначены для застройки и развития населенных пунктов (ст. 83 Земельного кодекса) и т.д.
Из анализа определения земель запаса можно сделать вывод, что отнесение их к данной категории обусловлено не их специальным целевым назначением, как в случае с первыми шестью категориями, а субъектным составом их собственников — государства и муниципальных образований.
Интересен сравнительный анализ положений ст. 103 и ч. 1 ст. 16 Земельного кодекса, где определяется понятие государственной собственности на землю: «…в государственной собственности находятся земельные участки, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований».
В государственной или муниципальной собственности могут находиться земли всех семи категорий. Критерием же отнесения их в состав земель запаса будет то формальное основание, что такие земельные участки не предоставлены на праве аренды, постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного (наследуемого) владения гражданам или юридическим лицам.
Большинство ученых склоняются к выводу, что целевое назначение земель запаса не определено <1> или что в законе не сформулированы требования к целевому назначению земель запаса <2>. И действительно, если подходить к данному вопросу с формально-юридической точки зрения, данный вывод авторов является оправданным.
———————————
<1> См.: Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., перераб. М.: Норма, 2009. С. 242.
<2> См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С.А. Боголюбова. СПб.: Питер Пресс, 2009. С. 234.
Однако зачастую категория земель определятся, исходя не только из их целевого назначения, но и в зависимости от местонахождения земельного участка. Так, земли сельскохозяйственного назначения находятся только за чертой населенного пункта (ст. 77 Земельного кодекса), земли же населенных пунктов, наоборот, четко совпадают с границами определенного населенного пункта.
Таким образом, даже исходя из территориального расположения земельного участка, включенного в состав земель запаса, уже можно определить его целевое назначение. То есть если земельный участок находится в черте населенного пункта, то у него не может не быть целевого назначения, так как категория земель определяется автоматически.
Если земельный участок находится за пределами населенного пункта и на нем не располагаются промышленные и иные объекты (объекты транспортной, инженерной, космической и иной инфраструктуры), позволяющие его отнести к третьей категории земель — земель промышленности или иного специального назначения, если он не занят особо охраняемыми объектами (природного, исторического, рекреационного назначения), лесами и водными объектами, то вывод один — этот земельный участок предназначен для сельскохозяйственного производства.
Таким образом, по данному признаку можно определить, что земли запаса — это все же не востребованные земли именно сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, которые в будущем можно будет использовать не только для сельскохозяйственного производства, но и для строительства промышленных объектов, что сейчас особо модно, — логистических центров, коттеджных поселков и других подобных успешных коммерческих проектов, осуществив их перевод из состава земель запаса в земли соответствующей категории, как это предписывает ч. 2 ст. 103 Земельного кодекса.
Вместе с тем земли сельскохозяйственного назначения — это особая категория земель, п. 6 ст. 1 Земельного кодекса определяет ее как приоритетную категорию. В связи с этим в законодательстве предусматривается ряд мер, направленных на наиболее эффективное и рациональное использование этих земель. Одной из таких мер является создание в каждом субъекте Российской Федерации фонда перераспределения земель (ст. 80 Земельного кодекса). В состав данного фонда поступают земельные участки сельскохозяйственного назначения из земель, ранее находившихся в частной собственности или в пользовании частных лиц.
Перечень оснований для поступления земель в данный фонд крайне ограничен. Ситуации, когда нет наследников, желающих унаследовать земельный участок, а также когда земельный участок изымается за нарушение требований земельного законодательства, в нашей стране большая редкость. Поэтому представляется, что создание такого фонда носит формальный характер.
Вместе с тем в ч. 1 ст. 103 Земельного кодекса определено, что земельные участки, входящие в фонд перераспределения земель, не являются землями запаса. Эта норма является, безусловно, положительной, так как данный факт освобождает лицо, желающее использовать по назначению земельный участок из фонда перераспределения земель, от процедуры перевода земель из состава земель запаса в состав земель сельскохозяйственного назначения.
Специалисты бьют тревогу о том, что количество сельскохозяйственных угодий резко сокращается, основной причиной тому является их активная застройка. Несмотря на то что Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. «О переводе земель из одной категории в другую» <3> содержит ряд ограничений по переводу земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий, сегодня любое поле можно перевести в земли населенных пунктов, не учитывая его уникальную почвенную ценность <4>.
———————————
<3> СЗ РФ. 2004. N 52 (часть 1). Ст. 5276.
<4> См.: Шагайда Н. Изъятие сельскохозяйственных угодий приобретает хищнический характер // Российская газета. N 773(40). 2010.
Перевести же земельный участок, формально входящий в состав земель запаса, даже если он реально предназначен для сельскохозяйственного производства, намного легче. В указанном Федеральном законе никаких ограничений этого процесса нет. Содержится лишь требование о том, что переводимый земельный участок должен быть сформирован, т.е. прошел процедуру кадастрового учета. К слову сказать, такое требование существует при переводе земель всех категорий. Проблема перевода земель из одной категории в другую является самостоятельной и сложной проблемой. В данной статье не будем затрагивать ее подробно.
На основе вышеизложенного нам представляется, что отнесение земель к составу земель запаса по тем лишь признакам, что они находятся в публичных формах собственности и не предоставлены в пользование гражданам и юридическим лицам, является недостаточным и неоправданным.
На наш взгляд, необходимо расширить перечень оснований для отнесения земельных участков в фонд перераспределения земель, указав, что в него входят также земельные участки сельскохозяйственного назначения, не предоставленные в пользование граждан и юридических лиц. Их формирование и меры по дальнейшему эффективному использованию по целевому назначению — это прямая обязанность уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления.
Это одна сторона проблемы, вытекающей из неопределенности понятия земель запаса. Другая проблема — это, наоборот, нарушение прав землепользователей, которые используют земельные участки, отнесенные по каким-то неведомым причинам к составу земель запаса. Так, показательным является следующий пример. Предприниматель А.П. Чимшит является собственником недвижимого имущества — здания насосной, расположенной за пределами земель населенных пунктов.
В соответствии со ст. 36 Земельного кодекса данный гражданин имеет исключительное право на приобретение такого земельного участка в собственность или аренду. Однако, когда предприниматель обратился в орган местного самоуправления с заявлением о приватизации земельного участка, выяснилось, что данный участок при кадастровом учете данной территории был отнесен к категории земель запаса. Таким образом, предпринимателю, чтобы реализовать свое исключительное право, было необходимо осуществить за свой счет процедуру перевода земель из категории земель запаса в категорию земель промышленности.
Предприниматель обратился в суд с иском о признании требования к нему о переводе земельного участка в другую категорию незаконным. Однако решениями судов первой, кассационной и надзорной инстанций его требования не были удовлетворены, так как п. 2 ст. 103 содержит четкое правило о том, что использование земель запаса возможно лишь после их перевода в земли иных категорий <5>.
———————————
<5> См.: Определение ВАС РФ от 29 сентября 2010 г. N ВАС-9607/10 по делу N А03-8814/2009. Документ опубликован не был.
В данном примере суд был вынужден принять подобное решение. Здесь представляется, что предприниматель неверно сформулировал исковые требования. Необходимо было выдвигать требования о признании незаконным и отмене решения органа государственной власти, осуществляющего кадастровый учет, об отнесении земельного участка в состав земель запаса, так как очевидно, что оснований для такого отнесения не было, земельный участок использовался лицом, имеющим в собственности недвижимое имущество.
Тем не менее земли запаса необходимо оставить как самостоятельную категорию. В нее должны входить земельные участки, которые использовать по целевому назначению по тем или иным причинам невозможно. Как правило, это будут земли, подвергшиеся негативному воздействию, которые будут постоянно или временно изыматься у их собственников или иных землепользователей для восстановления. В данном случае перевод земель в состав земель запаса будет логическим продолжением их консервации, т.е. временного изъятия из оборота <6>.
———————————
<6> См.: Постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота» // СЗ РФ. 2002. N 47. Ст. 4676.
К сожалению, в нашей стране, пожинающей плоды масштабных экологических катастроф конца XX в., земли, которые выведены из оборота и законсервированы, существуют. Прежде всего это все земли, находящиеся на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АС, различные законсервированные полигоны, склады и др. То, что данные земли необходимо определить как земли запаса, для нас является очевидным.
Такой четкий и однозначный подход к землям данной категории повысил бы земельный правопорядок, а также в определенной мере препятствовал бы незаконному извлечению земель сельскохозяйственного назначения из их приоритетного использования.
Читайте еще:
- Проблемы перевода земель из одной категории в другую: теоретические и правоприменительные аспекты
- Разрешенного использование земельных участков: вопросы установления и изменения
Автор: Н.Н. Аверьянова
Телефон: