С 15 сентября 2015 г. был введен в действие КАС РФ, принятие которого обусловлено, в частности, необходимостью повышения уровня доступности правосудия для граждан, организаций и объединений граждан при рассмотрении споров с органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Доступность правосудия можно определить как гарантируемую государством возможность для заинтересованных лиц при использовании предусмотренных законодательством судопроизводственных процедур получить реальную судебную защиту от нарушений прав, свобод или охраняемых законом интересов.
Одним из условий доступного правосудия является простота в выборе лицом, заинтересованным в получении судебной защиты, надлежащей судопроизводственной процедуры, в которой подлежит разрешению возникший с его участием спор.
В силу общего правила, изложенного в ч. 1 ст. 1 КАС РФ, в порядке административного судопроизводства в судах общей юрисдикции подлежат рассмотрению дела, возникающие из административных и иных публичных отношений и связанные с судебным контролем за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
На практике обращение к этому правилу не всегда позволяет четко разграничить процедуры рассмотрения гражданских и административных дел. После вступления в силу КАС РФ один из наиболее актуальных вопросов, вставших перед правоприменителями, — вопрос о том, какие виды споров, разрешаемых в судах общей юрисдикции, относятся по своему характеру к гражданско-правовым и не могут рассматриваться в порядке административного судопроизводства.
В Приказе Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 30 июня 2016 г. N 141, установившем требования к заполнению форм статистической отчетности о деятельности судов общей юрисдикции, с определенностью указано на то, какие из рассмотренных судами дел должны быть показаны при заполнении статистической отчетности как административные, а какие дела следует в отчетности отнести к гражданским <1>.
Очевидно, что форма статистической отчетности не может служить ориентиром для определения судом надлежащей процедуры судопроизводства.
Однако и игнорировать вышеуказанный документ нельзя, поскольку при отклонении от предписываемых им правил разграничения гражданских и административных дел будет довольно затруднительно предоставить в рамках обязательных к заполнению форм отчетности сведения о статистике споров, рассмотренных в судах за соответствующий временной период (полугодие, год).
———————————
<1> Приказ Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 30 июня 2016 г. N 141 «Об утверждении Табеля форм статистической отчетности о деятельности судов общей юрисдикции и судимости и форм статистической отчетности о деятельности судов общей юрисдикции и судимости».
Справедливости ради надо заметить, что проблема установления критериев разграничения процедур рассмотрения споров, возникающих из гражданских и публичных правоотношений, не является новой.
Однако после принятия КАС РФ она приобрела для судов общей юрисдикции особую актуальность.
До 15 сентября 2015 г. при наличии спора о праве гражданском, когда частным лицом ошибочно вместо иска предъявляемые требования оформлялись в форме заявления по правилам гражданского процессуального законодательства, регулирующим рассмотрение дел, возникающих из публичных правоотношений, такому лицу не могло быть отказано в принятии требований к рассмотрению в суде (в силу положений ч. 3 ст. 247 ГПК РФ заявление подлежало оставлению без движения для оформления иска с учетом положений ст. 131 и 132 ГПК РФ). То есть ошибка в выборе вида судопроизводства не влекла за собой отказ в доступе к суду. Однако после указанной даты ситуация изменилась.
В настоящее время ошибочное обращение в суд с административным исковым заявлением за разрешением частноправового спора является основанием для отказа в принятии заявления на основании п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ. При этом и неправильное предъявление искового заявления вместо административного искового заявления также служит препятствием в доступе к суду, поскольку в этом случае суд отказывает в принятии заявления к своему производству по п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.
Следуя букве закона, необходимо также признать, что ошибка в выборе процедур рассмотрения дел между КАС РФ и ГПК РФ, выявленная на стадии рассмотрения дела в суде первой инстанции, влечет за собой прекращение производства по делу (абз. 2 ст. 220 ГПК РФ, п. 1 ч. 1 ст. 194 КАС РФ), а если она установлена в суде апелляционной инстанции, то решение суда подлежит отмене с прекращением производства по делу. Это, в частности, следует из содержания положений подп. 4 ст. 309 КАС РФ, а также подп. 3 ст. 328 ГПК РФ.
Наибольшие сложности у судов в выборе надлежащих судопроизводственных процедур возникают в случаях оспаривания частными лицами решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления.
Ранее в п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 было указано на то, что правильное определение вида судопроизводства (исковое или по делам, возникающим из публичных правоотношений) зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой <2>.
———————————
<2> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2009. N 4.
Ключевым при таком подходе для определения вида судопроизводства является отнесение либо неотнесение судом спорных правоотношений к публичным. Однако содержание понятия «публичные правоотношения» в нормативных правовых актах с определенностью не раскрывается.
Дискуссия исследователей о том, какие признаки характеризуют публичные правоотношения, имеет давнюю историю.
Так, еще со времен классического римского права разделение отношений на частноправовые и публично-правовые производилось по материальному критерию в зависимости от того, нормами какого права — частного или публичного — они регулируются.
Отношения, имевшие в виду интересы государства как целого, принято было относить к публично-правовым, а те, в основе которых лежали интересы отдельного индивида как такового, относились к имеющим частноправовой характер <3>.
———————————
<3> Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М.: Статут, 2003. С. 41.
Критикуя такой подход, Б.Б. Черепахин указывал, что в различные исторические периоды, в зависимости от влияния социально-экономических факторов, одни и те же отношения могут менять свой характер, переходить из сферы публично-правового регулирования в сферу частного права <4>.
———————————
<4> Черепахин Б.Б. К вопросу о частном и публичном праве // Труды по гражданскому праву. М.: Статут, 2001. С. 111.
О.С. Иоффе разграничивал частноправовые отношения от публично-правовых по характеру построения, по субъектному составу, по объекту, по объему правомочий и обязанностей, характеризуя последние по выделенным критериям, как отношения власти и подчинения, возникающие в области осуществления государственного управления и связанные с осуществлением властным органом организационно-управленческих функций, чьи действия носят характер велений по отношению к невластному субъекту <5>.
———————————
<5> Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву // Избранные труды. В 4 т. Т. 1. Правоотношение по советскому гражданскому праву. Ответственность по советскому гражданскому праву. СПб.: Юридический центр «Пресс», 2003. С. 67.
Особенность публично-правовых отношений С.С. Алексеев видел в том, что они возникают по поводу властной деятельности государства, охватывают интересы государства как целого, они регулируются особым методом, основанным на неравенстве их субъектов, находящихся между собой в отношениях «власти — подчинения» <6>.
———————————
<6> Алексеев С.С. Предмет советского гражданского права и метод гражданско-правового регулирования // Антология уральской цивилистики. 1925 — 1989: Сборник статей. М.: Статут, 2001. С. 11.
До вступления в силу КАС РФ в ряде определений при разрешении конкретных дел Верховный Суд РФ подробно рассматривал вопрос о разграничении видов производств, предусмотренных в ГПК РФ.
К примеру, в Определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 июля 2015 г. было обращено внимание на то, что в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, рассматриваются не любые требования к органам государственной власти, а только те, которые связаны с реализацией ими властных полномочий по отношению к другому субъекту.
Также в этом судебном акте был сделан акцент на том, что дела, в которых спор разрешается на основании норм гражданского законодательства (а не административного законодательства), где орган государственной власти выступает в качестве субъекта гражданских правоотношений, подлежат рассмотрению в общеисковом порядке.
В указанном Определении содержится важное для рассматриваемой проблемы указание на то, что само по себе оспаривание ненормативных актов органов государственной власти путем подачи соответствующих заявлений не дает оснований для того, чтобы считать спор возникшим из публичных правоотношений. Характер спора должен определяться с учетом нормативных положений Гражданского кодекса РФ, регулирующих основания возникновения гражданских прав и обязанностей, а также способы защиты гражданских прав.
К числу таких нормативных положений, как указано в упомянутом Определении, относятся положения подп. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ, согласно которым гражданские права и обязанности могут возникать из актов государственных органов и органов местного самоуправления, предусмотренных законом в качестве основания возникновения данных прав и обязанностей.
В названном Определении в качестве отличительного признака гражданско-правового спора указан применяемый способ защиты права. Судебной коллегией подчеркнуто, что в соответствии со ст. 12, 13 ГК РФ признание судом акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным является одним из способов защиты гражданских прав <7>.
———————————
<7> Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 28 июля 2015 г. по делу N 83-КГ15-6.
Аналогичный, по сути, подход к разграничению гражданских и административных дел предложен в п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. N 36 <8>.
———————————
<8> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Российская газета. N 222. 2016.
Безусловно, приведенные выше критерии разграничения частноправовых и публично-правовых споров могут быть применены в значительном количестве ситуаций для правильного определения вида судопроизводства при выборе между процедурами КАС РФ и ГПК РФ. В их основу положены указанные выше классические признаки, используемые учеными для разграничения частноправовых и публично-правовых правоотношений.
Однако предлагаемые критерии не всегда позволяют правильно разграничить процедуры рассмотрения дел между КАС РФ и ГПК РФ.
Во-первых, не во всех случаях характер правоотношений сторон и, соответственно, вид судопроизводства могут быть определены в зависимости от отраслевой принадлежности норм права, применяемых судом при рассмотрении спора. Сформулированные в п. 1 ч. 1 ст. 22 ГПК РФ положения о том, что исковыми являются дела по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений, вовсе не дают повода полагать, что все споры, где применяются нормы перечисленных отраслей законодательства, подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства по правилам исковой процедуры защиты прав.
К примеру, если обратиться к положениям Земельного кодекса РФ, то можно увидеть, что при регулировании им общественных отношений по использованию и охране земель в Российской Федерации применяются различные методы воздействия на участников этих отношений.
Так, предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности хотя и осуществляется на основании административно-правового акта органа государственной власти или органа местного самоуправления (ст. 39.1 Земельного кодекса РФ), но в этом случае названные органы выступают в качестве субъектов, которые распоряжаются государственным либо муниципальным имуществом. Их действия носят гражданско-правовой характер, они выступают в соответствии с положениями ст. 125 ГК РФ в качестве участников гражданского оборота, основанного на принципах равенства сторон, приобретающих свои права и обязанности своей волей и в своем интересе.
Вместе с тем нормы земельного законодательства, определяющие отношения в области государственного надзора за правильным использованием земель, основываются на административно-правовом методе регулирования земельных отношений.
В соответствии с подп. 5 п. 5 ст. 71 Земельного кодекса РФ должностные лица органов земельного надзора имеют право выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки. Споры, подведомственные судам общей юрисдикции, о правомерности этих предписаний, несмотря на то что вынесение таких предписаний предусмотрено земельным законодательством, подлежат разрешению в порядке главы 22 КАС РФ.
Во-вторых, наличие спора о праве не может служить самостоятельным критерием для отграничения гражданского судопроизводства от административного судопроизводства, поскольку и при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, и при рассмотрении дел, возникающих из гражданских правоотношений, имеется спор о праве, разрешаемый в исковой форме.
Как справедливо отмечено Г.Л. Осокиной, исковая процессуальная форма, предусмотренная для рассмотрения административных дел, имеет общие черты с исковой формой, в которой разрешаются споры о праве гражданском, поскольку также характеризуется тем, что в ее рамках решается спор о праве, присутствуют спорящие субъекты, с которыми орган, призванный разрешить спор, не связан какими-либо отношениями, кроме процессуальных, что предполагает состязательность и равное положение состязающихся <9>.
———————————
<9> Осокина Г.Л. Иск (теория и практика). М.: Городец, 2000. С. 51 — 60.
Кроме того, словосочетание «наличие спора о праве» может употребляться в разных значениях и обозначать спор о гражданском праве, спор между сторонами, имеющими противоположные интересы относительно объекта притязания.
На сегодняшний день исследователи не пришли к единому мнению о том, в чем спор об административных правах отличается от спора, который носит гражданско-правовой характер. По мнению В.С. Анохина, в отличие от гражданско-правового спора о праве в основе административного спора лежит не спор о правах и обязанностях субъектов отношений, а спорность в вопросе о соответствии правовым установлениям действий властного органа при реализации возложенных на него полномочий, которыми, по утверждению заявителя, нарушаются его субъективные административные права (интересы) <10>.
Однако из содержания ст. 1, 4 КАС РФ следует, что споры, возникающие в сфере публичных правоотношений, в которых участвуют частные лица, так же как и споры, возникающие в сфере частных правоотношений, связаны с разрешением вопроса относительно прав и обязанностей этих лиц.
———————————
<10> Анохин В.С. Административные суды: Монография. М.: Волтерс Клувер, 2011. С. 8.
Реализация контрольных функций суда в процессе также не является бесспорным доказательством публично-правового характера возникшего спора.
Исследователями было отмечено, что в случаях, когда возникший спор связан с реализацией органами власти их властной компетенции, так же как и в случаях, когда действия, решения органов государственной власти и органов местного самоуправления являются основаниями для возникновения гражданских по своей природе прав и обязанностей, разрешение спора о праве сопряжено с проверкой правомерности оспариваемых действий, решений государственных органов либо органов местного самоуправления. Различия состоят лишь в том, что такая проверка оспариваемых действий (решений) в порядке административного судопроизводства осуществляется путем прямого судебного контроля за их законностью, а в порядке гражданского судопроизводства, как правило, осуществляется косвенный судебный контроль <11>.
———————————
<11> Чечина Н.А. Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых отношений // Избранные труды по гражданскому процессу. СПб.: Издательский дом Санкт-Петербургского государственного университета, 2004. С. 642.
В-третьих, разделить споры о праве гражданском и праве административном, в зависимости от того, какими способами подлежат защите нарушенные права, с практической точки зрения не всегда представляется возможным.
Например, возникает вопрос о том, в какой процедуре подлежат рассмотрению требования, связанные с оспариванием решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в ситуациях, когда основанием для возникновения субъективного гражданского права лица служит сложный юридический состав, одним из элементов которого является акт органа государственной власти или органа местного самоуправления.
Рассмотрим подробнее этот вопрос применительно к предусмотренному жилищным законодательством договору социального найма.
Условием заключения данного договора является принятое с соблюдением требований Жилищного кодекса РФ решение органа местного самоуправления о предоставлении жилого помещения гражданину, состоящему на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении (ч. 3 и 4 ст. 57, ст. 63 ЖК РФ).
Таким образом, к необходимым элементам юридического состава, с которым связывается возникновение договора социального найма жилого помещения, относятся, в частности, факты принятия административных решений о постановке гражданина на жилищный учет, о предоставлении ему жилого помещения.
В случае если оспаривается решение органа местного самоуправления о предоставлении жилого помещения гражданину, порождающее у последнего субъективное гражданское право — право на занятие жилого помещения, заявленное требование подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку оспаривание указанного решения представляет собой не только спор против административного акта, но и спор о субъективном гражданском праве, на что было обращено внимание еще Д.М. Чечотом в его монографии о неисковых производствах <12>.
———————————
<12> Чечот Д.М. Неисковые производства. М.: Юридическая литература, 1973. С. 22, 23.
Вызывает возражения применение аналогичного подхода в ситуации, когда гражданин оспаривает отказ органа местного самоуправления в принятии на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении. В этом случае, поскольку гражданин еще не был принят на учет нуждающихся в жилых помещениях, никаких субъективных жилищных прав у него не возникло; участником жилищных правоотношений он не является, соответственно, никакой связи между принятым органом местного самоуправления решением и субъективными гражданскими правами гражданина не существует.
Сама потенциальная возможность для гражданина стать обладателем предусмотренного ст. 40 Конституции РФ права на жилище не дает оснований утверждать, что в рассматриваемой ситуации подлежит защите именно субъективное гражданское право, которое «…всегда конкретно и детально определено, от него можно отказаться или передать другим» <13>.
———————————
<13> Кулапов В.Л., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Норма, 2008. С. 276.
Необходимо обратить внимание на то, что в п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 к числу жилищных споров, подлежащих рассмотрению (в соответствии с разъяснениями, данными в п. 2 этого Постановления) в порядке гражданского судопроизводства на основании подаваемых в суд исковых заявлений, не отнесены споры об отказе в принятии граждан на жилищный учет <14>.
———————————
<14> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. N 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2009. N 9.
Отсутствие упоминания споров об отказах в принятии граждан на жилищный учет в числе жилищных споров представляется неслучайным, поскольку еще в Обзоре законодательства и судебной практики за второй квартал 2005 г. Верховный Суд РФ указал на то, что на стадии постановки граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях отсутствует спор о праве на жилое помещение, поскольку жилищные правоотношения еще не возникли, следовательно, данные отношения носят публичный характер, т.к. гражданин не согласен с действиями органа местного самоуправления, которые подлежат оспариванию в порядке главы 25 ГПК РФ <15>.
———————————
<15> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2005 года // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2005. N 12.
В связи с вышеизложенным возникает вопрос о том, возможно ли решать обозначенную проблему определения надлежащего вида судопроизводства на стадии обращения в суд путем подачи во всех случаях, когда имеются «подозрения на наличие спора о праве гражданском», искового заявления для рассмотрения его по соответствующим правилам искового производства, предусмотренным ГПК РФ.
Представляется, что законодательство не дает такой возможности.
Во-первых, действующий ГПК РФ не содержит норм, допускающих рассмотрение споров, возникающих из административных или иных публичных отношений, по правилам гражданского судопроизводства. Дело в том, что с 15 сентября 2015 г. из ГПК РФ изъяты нормы, регулирующие особенности рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений. Соответственно, процессуальных правил, регламентирующих проверку действий, решений органов публичной власти, по которым должен действовать суд и участвующие в деле лица, этот Кодекс не содержит.
Во-вторых, ни ГПК РФ, ни КАС РФ не включают в себя нормы, которые позволяли бы рассматривать дела (за исключением случая, предусмотренного п. 2 ч. 6 ст. 180 КАС РФ), относимые к различным судопроизводственным процедурам, по правилам гражданского судопроизводства.
Правильно определить надлежащую процедуру рассмотрения заявляемого спора должны не только лица, обращающиеся за судебной защитой, чтобы получить доступ к суду, но и суд при решении вопроса о принятии поданных заявлений, чтобы применительно к действующим нормативным установлениям обеспечить возможность таким лицам доступа к правосудию.
По результатам проведенного обобщения существующих теоретических воззрений и судебной практики по обсуждаемому вопросу представляется возможным предложить следующие критерии для разграничения процедур рассмотрения судами дел об оспаривании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления.
В порядке административного судопроизводства предлагается рассматривать дела о правомерности решений и действий (бездействия) публичной администрации, не влекущих за собой юридических последствий в сфере имущественных и личных неимущественных отношений, регулируемых гражданским (семейным, трудовым, жилищным, земельным, экологическим) законодательством, судебное разбирательство по которым не связано с установлением обстоятельств, имеющих значение для последующего разрешения каких-либо споров о гражданских правах и обязанностях.
В рамках гражданского судопроизводства следует осуществлять судебную проверку законности и обоснованности актов и действий публичной администрации, влияющих на возникновение, изменение или прекращение личных либо имущественных гражданских прав.
Литература
1. Алексеев С.С. Предмет советского гражданского права и метод гражданско-правового регулирования / С.С. Алексеев // Антология уральской цивилистики. 1925 — 1989: Сборник статей. М.: Статут, 2001. 431 с.
2. Анохин В.С. Административные суды: Монография / В.С. Анохин. М.: Волтерс Клувер, 2011. 200 с.
3. Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву / О.С. Иоффе // Избранные труды. В 4 т. Т. 1. Правоотношение по советскому гражданскому праву. Ответственность по советскому гражданскому праву. СПб.: Юридический центр «Пресс», 2003. 574 с.
4. Осокина Г.Л. Иск (теория и практика) / Г.Л. Осокина. М.: Городец, 2000. 192 с.
5. Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права / И.А. Покровский. Изд. 4-е, испр. М.: Статут, 2003. 351 с.
6. Теория государства и права: Учебник / В.Л. Кулапов, А.В. Малько; Саратовский филиал Института государства и права РАН. М.: Норма, 2008. 384 с.
7. Черепахин Б.Б. К вопросу о частном и публичном праве / Б.Б. Черепахин // Труды по гражданскому праву. Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова. Кафедра гражданского права юридического факультета. М.: Статут, 2001. 479 с.
8. Чечина Н.А. Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых отношений / Н.А. Чечина // Избранные труды по гражданскому процессу. СПб.: Издательский дом Санкт-Петербургского государственного университета, 2004. 656 с.
9. Чечот Д.М. Неисковые производства / Д.М. Чечот. М.: Юридическая литература, 1973. 168 с.
Автор: Е.В. Власов