Одним из важнейших социальных прав человека, признаваемых и закрепленных в международных актах и на конституционном уровне, является право каждого на жилище. Гарантией реализации данного права выступают конституционные нормы о создании органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления каждым физическим лицом права на жилище (ч. 2 ст. 40 Конституции РФ).
Конституционное право граждан на жилище относится к основным правам человека, поскольку особым свойством человека как биологического существа является его потребность в жилом помещении. При этом право каждого на жилище тесным образом взаимосвязано с другим социальным правом человека — правом на социальное обеспечение, базирующимся на ст. ст. 7, 38 и 39 Конституции РФ и международных стандартах в области социального обеспечения.
Бездомность имеет значительное распространение в России. Официальные сведения Росстата заявляют о 64 тыс. бездомных. Однако лидер партии «Справедливая Россия» С. Миронов утверждает, что масштабы бездомности намного шире — от 3 до 5 млн таких граждан на 2017 г. <1>.
———————————
<1> Башкатова А. Россия бездомная // Независимая газета. 2017. 6 июля. URL: http://www.ng.ru/economics/2017-07-06/1_7023_russia.html (дата обращения: 01.02.2018).
Бездомность как социальное явление получило свое широкое распространение в России начиная с 1990-х годов, когда после распада СССР значительным образом был снижен уровень социальной защиты населения (в особенности детей-сирот, пенсионеров и инвалидов); увеличилась преступность; активизировались процессы миграции. Все эти процессы повлекли за собой появление новых причин бездомности.
В дореформенный период, в РСФСР, выявлялась преимущественно только одна причина бездомности, связанная с особенностями личности гражданина, — бродяжнический образ жизни, который в основном выбирается лицом на добровольной основе, зачастую в силу культурных традиций. За указанные действия, а также за нарушение правил паспортной системы предусматривалась уголовная ответственность (ст. ст. 209 и 198 УК РСФСР).
С начала 1990-х годов помимо бродяжнического образа жизни появились такие новые причины бездомности, как насилие в семье, аварийное состояние жилого помещения, утрата жилья вследствие как неправомерных, так и правомерных действий других лиц (в связи с развитием рынка купли-продажи жилой недвижимости), оставление постоянного места жительства вследствие преследований по признаку национальности, принадлежности к определенной социальной группе и др.
Бездомность влечет за собой или сопровождает самые различные иные неблагоприятные социальные явления: преступность, алкоголизм (наркоманию, токсикоманию), распространение социально опасных болезней, общее социальное неблагополучие бездомных.
В целях сокращения масштабов бездомности государство должно обеспечивать проведение: 1) профилактических мероприятий, направленных на предупреждение бездомности; 2) оперативных действий, направленных на преодоление возникшей бездомности; 3) санкционных мер, направленных на установление различных видов ответственности за нарушение жилищных прав граждан и привлечение виновных лиц к такой ответственности.
Конкретный перечень действий должен зависеть от основания бездомности и категории населения.
Например, при аварийном состоянии жилья такими профилактическими мерами будут: своевременное проведение капитального ремонта жилого помещения, признание его непригодным для проживания с предоставлением нуждающемуся гражданину другого жилья, развитие строительства государственного (муниципального) жилищного фонда.
Оперативным действием при возникшей бездомности (например, вследствие рухнувшего аварийного дома) должно быть немедленное предоставление нуждающемуся гражданину другого пригодного для проживания жилья.
Примером такого оперативного действия являются нормы п. 1 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ, предусматривающие для граждан, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания, предоставление вне очереди жилых помещений по договорам социального найма.
Вместе с тем процедура признания жилого помещения непригодным для проживания требует определенного времени, в течение которого гражданин может оказаться в ситуации бездомности. Поэтому в зависимости от оснований возникновения и сроков продолжительности следует выделять кратковременную, периодическую и долговременную бездомность.
Так, в ситуации с аварийным домом, а также в случаях утраты жилья вследствие как неправомерных, так и правомерных действий других лиц, вследствие стихийного бедствия или пожара нуждающийся гражданин может оказаться в ситуации как кратковременной, так и долговременной бездомности. Такие основания, как насилие в семье, сложные в социальной адаптации дети, как правило, влекут за собой кратковременную и периодическую бездомность. Бродяжнический образ жизни в основном проявляется в периодической или долговременной бездомности.
Преодоление государством неблагоприятных последствий кратковременной и периодической, а в некоторых случаях и долговременной бездомности осуществляется с применением системы социального обслуживания населения.
Россия, ратифицируя Европейскую социальную хартию, к сожалению, не приняла на себя обязательства по исполнению положений о праве каждого на жилье (ст. 31), предусматривающих принятие государствами-участницами различных мер, в том числе направленных на предотвращение бездомности и сокращение ее масштабов с целью ее постепенной ликвидации. Вместе с тем Россией были ратифицированы положения ст. 14 о социальном обслуживании, на основе которых данный вид социального обеспечения был реформирован в нашей стране в 2013 г.
Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» <2> (далее — Закон N 442-ФЗ) предусматривает отсутствие определенного места жительства в качестве основания признания гражданина нуждающимся в социальном обслуживании, поскольку указанное обстоятельство ухудшает или может ухудшить условия жизнедеятельности таких лиц (п. 6 ч. 1 ст. 15).
Вместе с тем законодатель не разграничивает отсутствие у лица определенного места жительства в качестве признания гражданина нуждающимся в социальном обслуживании по каким-либо основаниям. В указанных условиях гражданин должен признаваться нуждающимся в социальном обслуживании при отсутствии у него определенного места жительства по любым причинам, в том числе ввиду бродяжнического образа жизни.
———————————
<2> Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации // СЗ РФ. 2013. N 52 (часть I). Ст. 7007.
Нуждающимся в социальном обслуживании лицами (не только в России, но и во всем мире) признается прежде всего малообеспеченное население, которое в силу отсутствия достаточности денежных средств и при наличии сложных жизненных обстоятельств (сиротство, инвалидность, преклонный возраст и др.) не может позволить себе приобрести жилье и необходимые социальные услуги за счет личных средств.
Исходя из положений Закона N 442-ФЗ, бездомным могут быть предоставлены следующие виды социальных услуг: социально-бытовые услуги в полустационарной или стационарной форме; срочные социальные услуги в виде содействия в получении временного жилого помещения, обеспечения бесплатным горячим питанием и наборами продуктов, одеждой, обувью, а также содействие в получении юридической помощи.
Вместе с тем оказание социальных услуг некоторым слоям населения (несовершеннолетним, инвалидам, беженцам, вынужденным переселенцам) осуществляется с учетом норм специального законодательства.
Так, оказание социальных услуг бездомным детям осуществляется с учетом норм Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» <3>.
Ребенок, контроль за поведением которого отсутствует ввиду неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по его воспитанию, обучению, содержанию со стороны законных представителей либо должностных лиц (безнадзорное лицо), не имеющий места жительства и (или) места пребывания, признается беспризорным. Такие дети находятся в социально опасном положении, т.е. в обстановке, представляющей опасность для их жизни или здоровья либо не отвечающей требованиям к их воспитанию или содержанию, либо совершают правонарушение или антиобщественные действия.
———————————
<3> Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних // СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177.
Значительную долю среди беспризорных занимают дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также лица из их числа. По данным Счетной палаты РФ, по состоянию на 1 января 2017 г. 248 тыс. детей-сирот по-прежнему стояли на очереди за получением жилья. Около 60% из них старше 18 лет <4>.
Данное основание бездомности должно преодолеваться исключительно действиями уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ, обязанных в силу закона (ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» <5>) обеспечивать реализацию жилищных прав сирот.
———————————
<4> Башкатова А. Указ. соч.
<5> Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // СЗ РФ. 1996. N 52. Ст. 5880.
Для детей предусмотрена особая социальная защита, включающая в себя комплекс организационно-правовых мер, направленных на искоренение и предупреждение беспризорности. Этот комплекс мер включает: выявление беспризорных и нарушений их прав на жилище, семей, находящихся в социально опасном положении, лиц, жестоко обращающихся с детьми; проведение профилактической работы с безнадзорными и беспризорными, их законными представителями; предоставление беспризорным социальных услуг, включая услуги временного проживания.
Осуществлять реализацию данного комплекса мер призвана система профилактики безнадзорности и правонарушений, в которую включены: комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы управления социальной защитой населения, органы управления образованием, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел, учреждения уголовно-исполнительной системы.
Для каждого из перечисленных органов в целях борьбы с детской бездомностью определена своя функция. Так, все они обязаны незамедлительно информировать при выявлении ребенка, нуждающегося в помощи государства в связи с беспризорностью, орган управления социальной защитой населения, при нарушении права несовершеннолетнего на жилище — комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав.
В целях круглосуточного приема несовершеннолетних беспризорных предусматривается деятельность различных специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, органов управления социальной защитой населения (социально-реабилитационных центров, социальных приютов, центров помощи детям и др.). Рекомендательный порядок деятельности специализированных учреждений для детей определен постановлениями Правительства РФ, Минтруда России <6>.
———————————
<6> См., например: Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2000 г. N 896 «Об утверждении примерных положений о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации» // СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4822.
Организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, принимают детей в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, в других случаях отсутствия родительского попечения, а также на срок до одного года детей, проживающих в семьях, пострадавших от стихийных бедствий, одиноких матерей (отцов), безработных, беженцев или вынужденных переселенцев. Органы управления здравоохранением организуют круглосуточный прием и содержание в медицинских организациях заблудившихся, подкинутых и других детей в возрасте до 4 лет, оставшихся без попечения законных представителей, содействие органам опеки и попечительства в устройстве таких несовершеннолетних.
В отношении инвалидов, основную часть которых составляют лица старшего возраста, специальные нормы о социальном обслуживании и обеспечении жилищных прав предусмотрены Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» <7>.
Так, предусматривается право инвалидов, проживающих в стационарных организациях социального обслуживания, на принятие их на учет для улучшения жилищных условий независимо от размера занимаемой площади с обеспечением жилыми помещениями детей-инвалидов, являющихся сиротами или оставшихся без попечения родителей, по достижении возраста 18 лет вне очереди.
———————————
<7> Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563.
Что касается трудоспособных бездомных, то анализ законодательства федерального и регионального уровней (на примере Нижегородской области) свидетельствует о предложении им преимущественно полустационарных и срочных социальных услуг (в центрах социально-трудовой реабилитации граждан, центрах социальной адаптации и др.) <8>.
В целях снижения уровня такой бездомности государство предусматривает иные механизмы обеспечения жилищных прав таких бездомных, в основном использованием норм жилищного законодательства (предоставления жилья по договору найма жилого помещения маневренного фонда или социального найма и др.).
———————————
<8> Нижегородские новости. 2016. 24 мая.
Обеспечение жилищных прав лиц, признанных беженцами и вынужденными переселенцами, осуществляется с учетом законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах.
Литература
1. Башкатова А. Россия бездомная // Независимая газета. 2017. 6 июля. URL: http://www.ng.ru/economics/2017-07-06/1_7023_russia.html.
Читайте еще:
Автор: М.И. Аверьянова