Ведение гражданами садоводства и огородничества широко распространено в нашей стране. Традиционным атрибутом хозяйствования садоводов и огородников являются хозяйственные постройки, к которым относятся в том числе сараи, бани, теплицы, погреба, летние кухни, колодцы.
Создание таких объектов прямо разрешено статьей 3 Федерального закона от 29.07.2017 N 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон N 217-ФЗ). Понятие хозяйственных построек, несмотря на относительно небольшой срок его действия (с 1 января 2019 года), уже дважды успело подвергнуться изменению <1>.
———————————
<1> См.: Федеральный закон от 22.07.2024 N 211-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 31.07.2025 N 353-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Термин «хозяйственные постройки» носит обобщающий характер.
Согласно пункту 3 статьи 3 Закона N 217-ФЗ в его первоначальной редакции на садовом участке помимо садовых и жилых домов, гаражей можно было возвести хозяйственные постройки, к которым относятся сараи, бани, теплицы, навесы, погреба, колодцы и другие сооружения и постройки (в том числе временные), предназначенные для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд.
Как видно из данного определения, к числу хозяйственных построек были отнесены в том числе временные постройки. Однако понятие «временная» применительно к постройкам в законодательстве не используется и вряд ли являлось корректным с учетом наличия в Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее — ГрК РФ) специального термина «некапитальные строения, сооружения», под которыми понимаются строения, сооружения, которые не имеют прочной связи с землей и конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строений, сооружений (в том числе киосков, навесов и других подобных строений, сооружений) (п. 10.2 ст. 1 ГрК РФ).
Такая характеристика, как «временная», применительно к постройкам на первый взгляд не создавала дополнительных трудностей в правоприменительной практике и, скорее всего, указывала, что речь идет именно о некапитальных строениях и сооружениях. Однако, с другой стороны, и капитальные здания, сооружения, являющиеся недвижимостью, имеют жизненный цикл 30 — 50 лет, что также является определенным временным промежутком, хоть и значительным. В связи с этим жилые дома, садовые дома, гаражи также можно назвать хоть и капитальными, но временными объектами.
Таким образом, указание в терминологии на временный характер хозяйственных построек являлось менее удачным подходом в сравнении с ГрК РФ, который указывает на некапитальность подобных объектов, что более точно отражает их реальные характеристики.
Данная ошибка была устранена законодателем, по результатам чего с 22 июля 2024 года определение хозяйственных построек было изложено в новой редакции. Однако она изменилась с 1 сентября 2025 года.
Под хозяйственными постройками стали пониматься объекты капитального строительства и (или) некапитальные строения, сооружения, расположенные на садовых земельных участках или огородных земельных участках, предназначенные для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, в том числе сараи, бани, теплицы, навесы, погреба, летние кухни, колодцы.
Однако это не решило спорного вопроса об отнесении хозяйственных построек к движимым или недвижимым вещам.
Кроме того, достаточно трудно из перечисленного набора построек (сараи, бани, теплицы, навесы, погреба, колодцы) понять, что именно относится к строениям, а что — к сооружениям, в том числе с учетом того, что понятия «строение» и «постройка» используются в Гражданском кодексе Российской Федерации (ГК РФ) только применительно к самовольной постройке («самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение…»).
Очевидно напрашивается вывод о том, что понятийный аппарат Закона N 217-ФЗ по-прежнему содержит определенные неточности, в связи с чем гораздо целесообразнее было бы использовать терминологию, свойственную специальным законам, прежде всего ГК РФ и ГрК РФ, и от понятия «постройка» в конечном счете отказаться.
Сам набор хозяйственных построек, предусмотренных Законом N 217-ФЗ, нуждается в более детальном изучении.
Описание некоторых из этих объектов мы можем найти в сводах правил и других документах.
Сарай в соответствии с Инструкцией о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденной Приказом Министерства Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 04.08.1998 N 37 (далее — Инструкция N 37), является строением служебного назначения.
В СП 107.13330.2012 «Теплицы и парники» (актуализированная редакция СНиП 2.10.04-85) указано, что теплица — это отапливаемое сооружение защищенного грунта со светопрозрачным покрытием, предназначенное для выращивания рассады, овощей и цветов, с уходом за ними внутри сооружения. По этому же документу парник — это неотапливаемое культивационное сооружение со светопрозрачным покрытием, предназначенное для выращивания рассады и овощей, с уходом за растениями снаружи сооружения.
Для изучения понятия «баня» обратимся к ГОСТ 32670-2014 «Услуги бытовые. Услуги бань и душевых. Общие технические условия», который в большей степени посвящен организациям, оказывающим данные услуги, но тем не менее предусматривает различные виды бань. Из данного документа можно сделать вывод, что баня — это объект (который может быть как объектом капитального строительства, так и некапитальным), используемый для очищения и оздоровления тела посредством воздействия воды и горячего воздуха или пара или теплых поверхностей в специально устроенных и оборудованных парильных или жарких помещениях общего или индивидуального пользования. Данный межгосударственный стандарт указывает, что баня может быть мобильной. Она представляет собой передвижную баню, оборудованную различными парильными кабинами или камерой сухого жара, для мобильного обслуживания поселков строителей, туристических лагерей, автомобильных кемпингов и т.д. Однако такая конкретизация относительно области обслуживания, безусловно, не исключает появление мобильной бани на садовом участке, поскольку возможность такого появления прямо следует из Закона N 217-ФЗ.
Навес является иным примером хозяйственной постройки, поскольку определения навеса в нормативных правовых актах или каких-либо других документах мы не найдем. Но необходимо учитывать, что навес напрямую по закону относится к некапитальным строениям, сооружениям, что следует из пункта 10.2 статьи 1 ГрК РФ.
В соответствии с ГОСТ Р 58033-2017 «Здания и сооружения» под погребом понимается отдельно расположенное сооружение, полностью заглубленное в землю, которое служит для круглогодичного хранения продуктов. Иногда погреб располагают под хозяйственной постройкой или под жилым зданием. Очевидно, что применительно к садовым участкам под жилым зданием может пониматься только жилой дом. В связи с этим погреб может быть как отдельным сооружением, так и частью жилого дома. Согласно пункту 7.2 СП 53.13330.2019 «Свод правил. Планировка и застройка территории ведения гражданами садоводства. Здания и сооружения» (СНиП 30-02-97 «Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан, здания и сооружения») (утвержден и введен в действие Приказом Минстроя России от 14.10.2019 N 618/пр) (далее — СП о застройке территорий садоводства) под садовым домом и хозяйственными постройками допускается устройство погреба или подвала.
Колодец в соответствии с Инструкцией N 37 относится к числу дворовых сооружений, то есть построек вспомогательного, хозяйственного назначения.
Летняя кухня помимо Закона N 217-ФЗ также упоминается в СП о застройке территорий садоводства, но при этом не имеет самостоятельного определения.
Однако очевидно, что летняя кухня в зависимости от ее характеристик вполне может быть использована весной и осенью (прежде всего в хорошую погоду), а возможно, и зимой при наличии технической возможности. В соответствии с СП 54.13330.2022 «Свод правил. Здания жилые многоквартирные. СНиП 3101-2003» (утвержден и введен в действие Приказом Минстроя России от 13.05.2022 N 361/пр) кухня — это вспомогательное помещение с обеденной зоной, а также местом для размещения кухонного оборудования для приготовления пищи, мойки, хранения посуды и инвентаря.
Незакрытый перечень видов хозяйственных построек, которые допускается размещать на садовых участках, создает почву для рассуждения о том, какими же именно помимо прямо перечисленных в законе могут быть такие объекты.
Поиск примеров построек, которые могли бы дополнительно подразумеваться в качестве возможных для создания на садовых и огородных земельных участках, приводит нас в первую очередь к СП о застройке территорий садоводства, в котором в дополнение к перечню хозяйственных построек, предусмотренному Законом N 217-ФЗ, упоминаются постройки для содержания мелкого скота и птицы, уборная, душ, компостное устройство. Кроме того, садоводам и огородникам теперь на уровне закона (ч. 4 ст. 23 Закона N 217-ФЗ) разрешено выращивать сельскохозяйственную птицу и кроликов.
Рассуждение об итоговом наборе построек, называющихся хозяйственными, об их предназначении и характеристиках приводит к вопросу о том, не ошибся ли законодатель, применив именно такой термин для этой категории объектов — «хозяйственные». Ведь этот термин указывает на то, что постройки нужны именно для ведения хозяйства.
Однако можно увидеть, что ряд перечисленных выше объектов (например, баня, уборная, душ, летняя кухня) предназначается не совсем для ведения хозяйства на садовом участке (то есть не совсем для хозяйственной деятельности), а в большей степени для других целей: для отдыха, приготовления еды, удовлетворения элементарных человеческих потребностей.
В этой связи с целью конкретизации понятийного аппарата Закона N 217-ФЗ представляется целесообразным отказаться от понятия «хозяйственная» и закрепить, что на садовом земельном участке наряду с жилыми домами, садовыми домами, гаражами могут быть размещены сооружения (в том числе некапитальные сооружения), представляющие собой сараи, бани, теплицы, навесы, погреба, колодцы, летние кухни, а также другие не противоречащие правовому режиму этого участка сооружения, предназначенные для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд.
На огородном участке при таком подходе могут быть размещены некапитальные сооружения, предназначенные для хранения инвентаря и урожая сельскохозяйственных культур.
Есть и еще одно важное расхождение (или, возможно, намеренное решение законодателя) между Законом N 217-ФЗ и ГрК РФ.
Дело в том, что ГрК РФ для характеристики подобных объектов использует понятие «строения и сооружения вспомогательного использования», которое очень близко к хозяйственным постройкам, указанным в Законе N 217-ФЗ, однако они не совпадают полностью <2>.
———————————
<2> Комментарий к Федеральному закону от 29 июля 2017 года «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный) / Л.Е. Бандорин, Н.П. Воронина, Е.А. Галиновская и др.; Отв. ред. Е.А. Галиновская и Е.В. Матвеева. М., 2020. С. 278.
Среди специалистов отмечается, что в пункте 3 части 17 статьи 51 ГрК РФ под строениями и сооружениями вспомогательного характера следует понимать любые постройки, за исключением основного здания (например, жилого дома на земельном участке, принадлежащем гражданину), которые, как правило, предназначены для обслуживания основного здания либо имеют вспомогательный характер (например, сарай, баня, летняя кухня, иные надворные постройки, теплицы, парники, навесы и т.д.) <3>. В Определении от 30.03.2021 по делу N 11-КГ21-1-К6 Верховный Суд Российской Федерации квалифицирует сарай как вспомогательную хозяйственную постройку.
———————————
<3> Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С.А. Боголюбова. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2009.
Наличие юридических дискуссий о вспомогательных объектах доказывает пользу принятого решения об установлении на уровне акта Правительства Российской Федерации конкретных критериев, по которым можно различать, является объект вспомогательным или нет (Постановление Правительства РФ от 04.05.2023 N 703). Отсутствие таких четко установленных критериев критиковалось специалистами <4>. Говоря о вспомогательных и временных постройках (например, стоящих на фундаменте котельной, электрической подстанции, гостевом доме), В.А. Алексеев высказывает мнение, что «данный вопрос далеко не столь однозначен и требует установления критериев как «вспомогательности», так и «временности» <5>.
———————————
<4> Ширвиндт А.М., Щербаков Н.Б. О понятии строений и сооружений вспомогательного использования: к вопросу о целях градостроительного законодательства и корректном толковании закона // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. N 7. С. 24 — 37.
<5> Алексеев В.А. Единый объект недвижимости: поэтапное движение к цели или дезорганизация правового регулирования // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2018. N 8. С. 166 — 176.
В Определении от 03.04.2017 N 306-ЭС17-1839 Верховный Суд РФ отнес к числу сооружений вспомогательного использования для ведения садоводства, для возведения которых не требуется разрешение на строительство, теплицу «ангарного типа», которая представляла собой объект капитального строительства на монолитной фундаментной плите с пристроенным к нему кирпичным помещением, расположенным на двух садовых земельных участках.
Так являются ли хозяйственные постройки на садовом или огородном участке строениями или сооружениями действительно вспомогательными?
С одной стороны, указанное Постановление Правительства РФ на данный вопрос дает однозначный ответ.
С другой стороны, не все так однозначно, даже с учетом указанного акта Правительства РФ, что мы продемонстрируем.
Во-первых, одна из главных целей отнесения объектов к числу вспомогательных зданий, сооружений — это исключение необходимости получения разрешения на строительство. Однако данный вопрос для садоводов законодатель решил уже давно через прямое регулирование в ГрК РФ (п. 1 ч. 17 ст. 51), в связи с чем для решения вопроса об исключении необходимости получения разрешения на строительство отдельного акта Правительства РФ не требовалось.
Во-вторых, с какой-то целью в акте Правительства РФ установлены дополнительные параметры, только при соблюдении которых сарай, баня, теплица, навес, погреб, колодец или другая хозяйственная постройка могут являться вспомогательным объектом. Скорее всего, эти параметры установлены в Постановлении для того, чтобы подчеркнуть, что данные объекты не могут превышать параметры других, предположительно основных, объектов, а именно индивидуального жилого дома и садового дома. Именно для них в соответствии с пунктом 39 статьи 1 ГрК РФ и частью 2 статьи 23.1 Закона N 217-ФЗ установлены такие параметры, в случае несоблюдения которых уже невозможно говорить о том, что постройки на участке являются жилым домом или садовым домом.
В-третьих, Постановление в качестве главного признака того, что объект является вспомогательным, устанавливает его предназначение для обслуживания основного объекта, что является логичным. Однако такой признак в этом Постановлении заложен только для двух иных случаев, не касающихся объектов, расположенных на садовых земельных участках. Таким образом, из Постановления следует, что сараи, бани, теплицы, навесы, погреба, колодцы или другие хозяйственные постройки (в том числе временные), предназначенные для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, расположенные на садовых земельных участках, не выполняют обслуживающую функцию по отношению к каким-то иным объектам (например, по отношению к жилым или садовым домам), но в то же время почему-то тоже являются вспомогательными.
Если бы было иначе, тогда почему в Постановлении о вспомогательных объектах на это не указано?
В таком случае в связи с потерей правового упоминания об обслуживающей функции хозяйственных построек теряется и главный признак отнесения постройки к числу вспомогательных, а соответственно, возникает вопрос о правомерности такого отнесения в целом.
Весомым обстоятельством при обсуждении этого вопроса является то, что строительство каждой из них — это право, а не обязанность правообладателя садового земельного участка. В этой связи вполне законным является появление на садовом участке только бани и колодца при отсутствии всего другого разрешенного статьей 3 Закона N 217-ФЗ набора объектов, в том числе при отсутствии жилого или садового дома. В такой ситуации баня просто не может быть вспомогательным объектом ввиду того, что нет другого — основного — объекта, для обслуживания которого теоретически она могла бы быть предназначена.
Таким образом, обобщение всех хозяйственных построек и придание им такой характеристики, как «вспомогательные», в упомянутом Постановлении независимо от того, находятся ли они на земельном участке, предназначенном для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, блокированной жилой застройки или ведения гражданами садоводства для собственных нужд, сделано без учета особенностей правового режима садового земельного участка и является ошибочным.
Подводя итог сказанному, можно отметить, что законодательной и исполнительной власти следует продолжить совершенствование нормативно-правового регулирования вопросов, связанных с правовым режимом хозяйственных построек садоводов и огородников, в том числе по направлениям, изложенным в настоящей статье.
Библиографический список
1. Алексеев В.А. Единый объект недвижимости: поэтапное движение к цели или дезорганизация правового регулирования // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2018. N 8.
2. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С.А. Боголюбова. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2009.
3. Комментарий к Федеральному закону от 29 июля 2017 года «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный) / Л.Е. Бандорин, Н.П. Воронина, Е.А. Галиновская и др.; Отв. ред. Е.А. Галиновская и Е.В. Матвеева. М., 2020.
4. Ширвиндт А.М., Щербаков Н.Б. О понятии строений и сооружений вспомогательного использования: к вопросу о целях градостроительного законодательства и корректном толковании закона // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. N 7.
Автор: А.И. Бутовецкий
